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《生態(tài)保護補償條例》日前頒布,標志著(zhù)我國生態(tài)保護補償法治化進(jìn)程取得重大進(jìn)展。
地區間橫向補償是生態(tài)補償制度推進(jìn)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。習近平總書(shū)記在進(jìn)一步推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì )上強調,完善橫向生態(tài)保護補償機制,激發(fā)全流域參與生態(tài)保護的積極性。
橫向生態(tài)保護補償是一種促進(jìn)生態(tài)保護區域外部性?xún)炔炕恼吖ぞ?,有利于推?dòng)流域上下游形成流域治理協(xié)同效應。當前,重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理面臨的結構性、根源性矛盾尚未根本緩解,水環(huán)境狀況改善不平衡不協(xié)調的問(wèn)題突出,與美麗中國建設目標要求和人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要相比仍有不小差距。對此,要深化流域橫向生態(tài)保護補償制度改革,更好發(fā)揮橫向生態(tài)保護補償在提升流域治理體系和治理能力水平中的作用,努力探索上游主動(dòng)強化保護、下游支持上游發(fā)展的互利共贏(yíng)之路。
我國流域橫向生態(tài)保護補償機制建設成效顯著(zhù)
我國流域橫向生態(tài)保護補償始于2007年,原環(huán)境保護部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補償試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》,明確將推動(dòng)建立流域水環(huán)境保護的生態(tài)補償機制明確為生態(tài)保護補償四大重點(diǎn)領(lǐng)域任務(wù)之一。黨的十八大以來(lái),我國對流域橫向生態(tài)保護補償機制的頂層設計進(jìn)行系統謀劃和總體部署,制定了一系列方針、政策與法律法規,推動(dòng)流域橫向生態(tài)保護補償機制落地落實(shí)。
根據流域橫向生態(tài)保護補償實(shí)施范圍涉及的行政區域,可分為自下而上自發(fā)探索的省內跨界流域橫向生態(tài)保護補償,以及自上而下國家推動(dòng)的跨省流域橫向生態(tài)保護補償。
除港澳臺地區以外,其他省份均主動(dòng)開(kāi)展了省內流域橫向生態(tài)保護補償機制建設。其中,浙江、福建、黑龍江、天津等對轄區內全部流域開(kāi)展了橫向生態(tài)保護補償機制建設工作;甘肅、湖南、貴州、內蒙古等對轄區內的重點(diǎn)流域開(kāi)展了橫向生態(tài)保護補償機制建設工作;青島、寧波等地還積極探索市內流域橫向生態(tài)保護補償機制建設工作。
自2012年新安江流域橫向生態(tài)保護補償機制試點(diǎn)實(shí)施之后,多個(gè)跨省流域橫向生態(tài)保護補償機制相繼建立。截至目前,財政部已會(huì )同相關(guān)部門(mén)推動(dòng)21個(gè)省份在20個(gè)流域(河段)建立起跨省橫向生態(tài)保護補償機制。
此外,中央和地方政府在推動(dòng)建立流域橫向生態(tài)保護補償機制的同時(shí),不斷加大流域橫向生態(tài)保護補償資金支持力度。比如,2020年以來(lái),僅中央財政就通過(guò)水污染防治資金分別安排長(cháng)江流域、黃河流域橫向生態(tài)保護補償機制引導資金60億元和40億元,重點(diǎn)支持在長(cháng)江、黃河干流和重要支流建立橫向生態(tài)保護補償機制。
橫向生態(tài)保護補償對提升流域治理水平起到積極作用
建立健全流域橫向生態(tài)保護補償機制的目標導向在于以橫向生態(tài)保護補償為紐帶,促進(jìn)流域上下游統籌保護和協(xié)同發(fā)展。主要體現在以下三個(gè)方面:
一是保護責任共擔。流域上下游處于不同行政區域和經(jīng)濟發(fā)展階段,在流域治理問(wèn)題上的歷史責任和現實(shí)能力存在差異。在推進(jìn)流域橫向生態(tài)保護補償機制建設中,按照受益與補償相對應、享受補償權利與履行保護義務(wù)相匹配的原則,上游地區承擔著(zhù)保護流域生態(tài)環(huán)境的責任,同時(shí)享有水質(zhì)改善、水量保障帶來(lái)利益的權利;下游地區對上游地區提供良好流域生態(tài)產(chǎn)品而產(chǎn)生的投入成本和機會(huì )成本作出補償,同時(shí)享有水質(zhì)惡化、上游地區過(guò)度用水的受償權利。
二是流域環(huán)境共治。流域生態(tài)文明是流域上下游共同參與、共同建設、共同享有的事業(yè)。在推進(jìn)流域橫向生態(tài)保護補償機制建設中,堅持上下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理。通過(guò)建立上下游聯(lián)合監測、聯(lián)合執法、應急聯(lián)動(dòng)等聯(lián)動(dòng)工作機制,聘請有勞動(dòng)能力的貧困戶(hù)和困難戶(hù)作為河道保潔員,建立垃圾兌換超市,實(shí)施農藥集中配送,探索生態(tài)保護巡回法庭,以及引導社會(huì )資本加大流域綜合治理和綠色產(chǎn)業(yè)投入等措施,激發(fā)全流域參與生態(tài)保護的積極性,形成全民治水的良好氛圍。
三是生態(tài)效益共享。建立流域橫向生態(tài)保護補償機制是實(shí)現“綠水青山”向“金山銀山”轉化的有效途徑。在推進(jìn)流域橫向生態(tài)保護補償機制建設中,除資金補償外,流域上下游在綠色金融、新興產(chǎn)業(yè)、傳統農業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)、人才交流等方面加強合作,推動(dòng)流域生態(tài)保護從末端治理向源頭保護轉變,從項目推動(dòng)向制度保護轉變,從生態(tài)資源向生態(tài)資本轉變,努力實(shí)現從“一水共護”邁向“一域共富”。
以健全橫向生態(tài)保護補償機制推進(jìn)流域治理現代化
當前,流域橫向生態(tài)保護補償機制建設依然處在探索階段,還面臨頂層設計不完善、跨區域聯(lián)動(dòng)協(xié)調力度不強、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展水平不高等問(wèn)題。推進(jìn)流域治理體系和治理能力現代化,必須深化流域橫向生態(tài)保護補償制度改革。
一是加強流域橫向生態(tài)保護補償機制系統設計。在補償標準制定上,以流域空間為單元進(jìn)行核算,既要充分考慮流域上游生態(tài)環(huán)境現狀、治理投入、機會(huì )成本、水質(zhì)改善收益等因素,也要充分考慮流域下游經(jīng)濟發(fā)展情況、居民生活水平、支付意愿等因素。在補償方式選擇上,以貨幣補償為基礎,同時(shí)加強探索產(chǎn)業(yè)協(xié)作、對口援助、共建園區、人才合作等“造血型”補償方式。在法治建設上,加快研究制定《流域橫向生態(tài)保護補償條例》,進(jìn)一步細化規定利益相關(guān)者的責權利以及監督機制、責任機制、公眾參與機制等具體內容,同時(shí)鼓勵地方結合實(shí)際,建立健全相關(guān)法律法規體系。
二是探索建立跨區域跨系統協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制。積極創(chuàng )建流域上下游地區之間的對話(huà)、溝通平臺。流域上下游地區要通過(guò)書(shū)面征詢(xún)、現場(chǎng)調研、座談對接等方式加強溝通協(xié)商,完善河湖長(cháng)機制,推動(dòng)各省市、各部門(mén)生態(tài)環(huán)境大數據共建共享,加強流域生態(tài)環(huán)境保護修復聯(lián)合防治、聯(lián)合執法,開(kāi)展重大工程項目環(huán)評共商、環(huán)境污染應急聯(lián)防。完善公眾參與流域生態(tài)環(huán)境決策的有效渠道,及時(shí)準確披露各類(lèi)流域生態(tài)環(huán)境信息,健全舉報、聽(tīng)證、輿論和公眾監督等制度,引導具備資格的環(huán)保組織依法開(kāi)展生態(tài)環(huán)境公益訴訟等活動(dòng),協(xié)力推進(jìn)流域保護與治理。
三是著(zhù)力打造流域生態(tài)經(jīng)濟體系。鼓勵通過(guò)流域上下游地區政府管控或設定限額,依托公共資源交易平臺和生態(tài)資源權益交易市場(chǎng)等,探索建立跨區域排污權、用水權、用地權等市場(chǎng)交易機制。協(xié)同建設流域上下游數字基礎設施,以數字技術(shù)賦能流域綠色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展,不斷催生流域新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。積極打造特色鮮明的流域生態(tài)產(chǎn)品區域公用品牌,大力推動(dòng)綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險、綠色金融衍生品的發(fā)展,鼓勵社會(huì )資本參與上游地區生態(tài)保護修復工程、旅游與康養休閑融合發(fā)展、綠色低碳產(chǎn)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)項目,推動(dòng)流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值有效實(shí)現。
作者單位:福建社會(huì )科學(xué)院習近平生態(tài)文明思想研究所
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